#3. Государственные доклады, государственный открытый код и другие результаты государственных контрактов
Нужно ли превращать бесполезную деятельность государства в полезную и какой ценой?
В этот раз я пришёл к темам того что государство производит, как оно это делает и зачем. Государственные доклады, государственный открытый код и другие результаты государственных контрактов - всё это результат, как работы органов власти внутри, работы их учреждений по госзаданиям и результаты работы поставщиков по госконтрактам. Почему многие результаты деятельности государственных структур столь плохи и что с этим можно поделать?
Государственные доклады
Есть такая форма результатов деятельности органов власти как государственные доклады. Это, как правило, большие подробные документы с графиками, таблицами, некоторым их анализом, выводами и прогнозами по какой-то отрасли. Например государственные доклады “О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации” публикуют и Минприроды России в специальном разделе на сайте и многочисленные органы власти в субъектах федерации (Татарстан, Ульяновская обл. и др.). Они публикуются, во всех случаях, в соответствии с требованиями законов. Например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в главе II статье 5 содержит явное упоминание что подготовка такого ежегодного доклада - это функция уполномоченных органов власти.
Такая же ситуация и с другими докладами, постановлением Правительства РФ утверждаются правила составления государственного доклада о состоянии энергосбережения и повышении энергетической эффективности в Российской Федерации и таких докладов немало, они, действительно, регулярно публикуются.
Но как они публикуются? Во всех случаях - это сверстанные в PDF толстые книжки, от 150 до 600 страниц. Хорошо ещё их публикуют не сканами с подписями руководителей, всё таки государственный доклад - это не нормативный документ, его функции аналитические, справочные и информационные.
Перечитав немало государственных докладов за последние годы не могу не поделиться некоторыми размышлениями на их счёт:
Государственные доклады всегда выполняли четыре функции: мониторинг, информирование и медиа-повод:
мониторинг - это, де факто, отражение ситуации в отрасли где один или несколько регуляторов осуществляют свою деятельность;
информирование - распространение по максимально-широкому кругу лиц сведений о конкретной области;
декларирование - определение направлений государственной политики на долгосрочный период, минимум на год;
медиа-повод - если в докладе отражаются какие-то важные изменения, темы, то его официальный статус мог дать хороший информационный повод для СМИ;
Все эти три функции сейчас выполняются очень посредственно и тому есть несколько причин.
Мониторинг в практически любой отрасли, которая более-менее автоматизирована, осуществляется через государственные информационные системы, куда вносятся как данные по результатам госконтрактов, госзаданий и субсидий, так и сведения поступающие автоматически со станций мониторинга (экология), юридических лиц (здравоохранение, трудовые отношения, экономика и тд.) так и других. Как следствие, ежегодные цифры в текстовом докладе, как правило, это цифры взятые из информационных систем и сильно агргегированные.
Информирование не обеспечивается в полной мере поскольку доклад - это форма текстового, книжного, описания большой отрасли, с годовым ожиданием входящих в него материалов, в то время как ситуация может меняться достаточно оперативно. Например, экологический мониторинг представленный в виде государственного доклада не имеет большой практической ценности для всех кто пытается решить экологические проблемы на месте, поскольку доклад будет запаздывать в лучшем случае на месяцы. Кроме того, информирование сейчас - это доступность открытых данных, возможность их использования в своей работе.
Декларирование давно уже переведено в разного рода документы стратегического планирования с которыми некоторые доклады (не все) связаны. Например, Доклад о ходе выполнения в 2018 году комплексного плана реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 года непосредственно публикуется как отчёт/доклад о выполнении климатической доктрины.
Медиа-повод в виде государственного доклада всё ещё остаётся актуальным, но не самым активно используемым инструментом в руках органов власти. Чем больше развиваются социальные сети, тем меньше СМИ и их читатели обращают внимание на большие отчеты и доклады и тем больше реагируют на конкретные события из первых рук публикуемые в соц. сетях.
Я считаю что государственные доклады в текущей форме их существования - устарели. Они не выполняют большей части тех функций для которых они утверждались, а в государственных системах сейчас содержится больше данных с большей оперативностью и гранулярностью чем публикуется в докладах.
Более того доклады часто выступают чуть ли не единственным источеником общедоступных сведений, например, о загрязнении почвы или воздуха. Органы власти публикуют их для обеспечения открытости деятельности, но такой формат, открытости с задержкой иногда в год и сгруппированной за один год, явно устарел. Граждане ждут данных с максимально возможной локализацией, гранулярностью по времени и точности измерения. Доклады, благодаря их книжному, немашиночитаемому формату, оказываются примером ограничений открытости.
Как можно эту ситуацию изменить? Для начала осознав что является причинами текущей ситуации.
Первое и основное - это культура работы с данными и документами. Для поколений бюрократов, исследователей, чиновников тяжелые бумажные тома докладов были результатом их работы. Публикация бумаги не предполагала культуры разделения текстов и таблиц, создание интерактивной инфографики и, конечно, не предусматривала публикаций под свободными лицензиями.
Второе - это политические ограничения, связанные с нежеланием пересматривать предыдущие решения по раскрытию информации и предоставлению обществу больших данных, поскольку это может привести к усилению гражданского контроля, усилению влияния СМИ и иным политическим последствиям.
С первым можно бороться только убеждением, обучением, сменой поколений и “подсветкой” проблем с текущими государственными докладами. Они безусловно могли бы получить современную форму когда помимо версии для печати готовиться и интерактивная версия, пример, годовые отчёты крупнейших публичных компаний. Совершенно точно авторы могли бы публиковать все входящие в доклады таблицы в машиночитаемом виде CSV или XML и даже если бы это были бы файлы в формате Excel, это было бы уже большим достижением.
Политические ограничения, в первую очередь, требуют политических же решений и решительности в том чтобы данные должны быть доступны за пределами докладов, с большей точностью и частотой, и в машиночитаемом виде. В самом идеальном случае они должны быть доступны ежедневно с детализацией по каждому объекту мониторинга. Это не всегда возможно, но годится как стратегическая цель.
Вопросы для последующего осмысления:
Необходим ли отдельный государственный ресурс на котором должны быть собраны все государственные доклады, также как это сделано по документам стратегического планирования?
Должны ли существовать единые требования к государственным докладам?
Есть ли государственный контроль-надзор-аудит за сроками и содержанием государственных докладов?
Сколько реально сил/средств/ресурсов тратится на подготовку госдокладов?
Справедливо ли аналогичным образом смотреть, например, на отчеты аудиторов или документы стратегического планирования?
Государственный открытый код
Среди многочисленных направлений открытости в России, ещё когда было “Открытое правительство”, никогда не фигурировало направление открытости исходного кода государственных информационных систем. Отчасти потому что оно ими осознанно игнорировалось, отчасти потому что не осознавалось и отчасти потому что общественного запроса на открытие госкода в России не было и нет.
В мире, при этом, всё устроено несколько иначе.
Есть 4 основных причины почему органы власти и иные государаственные структуры публикуют открытый код:
часть процесса - когда изначально разработка кода предполагается как открытая потому что “такие правила игры” это предусмотрено самим процессом разработки. Пример, государственные научные учреждения публикующие открытый код как часть их научной работы/статьи/публикации.
необходимость - это требования по раскрытию кода прописываемые в законах, например, обязательное раскрытие кода в некоторых случаях.
выгода - когда публикация кода несет несомненную пользу для тех кто его публикует и остальных. Пример: раскрытие кода разного рода типовых решений, повторно используемых.
вовлечение - когда открытие кода позволяет привлечь к работе органа власти большее число разработчиков.
Очень многие государства уже публикуют миллиарды строк кода на Github. А какое-то время назад, в начале этого года я обновлял статистику по объёмам опубликованных данных, репозиториев и тд. применительно к государственному коду.
Почему открытый код государственных систем практически не публикуется в России? Кроме исключения в виде репозиториев кода Счетной палаты практически и нет примеров. Я собрал примеры в Awesome list of Russian government open source repositories and projects, но их буквально можно сказать что и нет, очень мало.
Почему в России тема открытости государственного кода всё ещё в столь зачаточном состоянии? Казалось, бы есть логика в его доступности, особенно для региональных властей, в части типовых решений.
Я размышлял над этим довольно долго:
Одна из важнейших причин - это, конечно, в отсутствии одного или нескольких крупных лоббистов. На политическом уровне это возникает от дефицита публичного запроса, на практическом от того что в России нет крупных разработчиков/интеграторов чья бизнес модель была бы основана именно на открытости кода и обмена им.
Отсутствие лоббиста(-ов) главная причина потому что всё остальное, во многом следствия нежелания кого-бы то ни было этим “заморачиваться”. Политический лоббизм не возникает, во многом, от если не полного, но значительного отсутствия общественных организаций, активистов, граждан выступающих с идеями и требованиями открытости кода.
Такие гражданские запросы возникают только в общественно-критических вопросах, таких как электронное голосование и соответствующее раскрытие кода ДИТ Москвы и Ростелекомом для ЦИК РФ. Но такие разовые публикации - это раскрытие кода, но не открытая разработка кода. Разработчики просто опубликовали исходники, обычно очень посредственного качества, и забыли про этот код. Нет ни публичной разработки, ни коммуникации с внешними разработчиками, ни иных способов использования большого ИТ сообщества.
Но даже если предположить что всплески гражданского интереса время от времени возможны, тем не менее остаётся другая проблема - нет ни одного регламента, процедуры, методических рекомендаций по публикации исходного кода органами власти. Есть некоторые требования по сдаче разработанных решений в Национальный фонд алгоритмов и программ, но нет ничего и ни в какой форме по публичному раскрытию кода или режиму открытой разработки.
Без подобных рекомендаций и регламентов у органов власти есть слишком много “но” и “против” даже при готовности отдавать код публично. Главные ограничения - это в том что продукты разработанные за счёт Российской Федерации (бюджетные средства) являются собственностью не общественности, а Российской Федерации. Они должны регистрироваться в Росимуществе, что-то регистрироваться в Роспатенте, находиться на балансе органа власти/бюджетного учреждения и так далее. Без четкой позиции Минфина РФ, Федерального казначейства (выполняет функции финансового контроля) и Генеральной прокуратуры все органы власти которые попытаются открыть код именно информационных систем могут столкнуться с юридическими рисками вплоть до предъявления обвинений в причинении ущерба. Конечно, чиновники и ИТшники в государстве хотят этого избежать.
Я подумываю как-нибудь хотя бы для разминки набросать стратегию внедрения принципов открытого кода и открытости разработки в органы власти, просто для поддержания навыков. Если выпадет пара свободных вечером попробую набросать это в виде концепции/дорожной карты и так далее.
Результаты государственных контрактов
Около 10 лет назад я довольно много занимался такой темой как онтология результатов государственных контрактов. Не могу опубликовать все материалы того времени, но приведу один из слайдов презентации того времени.
Основная идея была в том что по госконтрактам результат может быть измерим не только показателями органа власти/госучреждения/госпрограммы и так далее, но и измеримым результатом конкретного госконтракта где для каждого вида результата контракта есть свои требования по их учету и регистрации и последующему раскрытию. Тогда ещё во всю действовал 94-ФЗ о госзакупках и до принятия 44-ФЗ было более 3-х лет, но ничего про результаты контрактов в итоговую модель контрактной системы не вошло.
Сейчас я бы перефомулировал наработки того времени для привязке к новым информационным системам которые появились, но основные тезисы практически не изменились:
Несмотря на значимость конкуренции, участия в торгах большого числа поставщиков, для граждан и для органов власти и учреждений непосредственно заказывающих работы, товары или услуги, значение имеет лишь результат и соответствие цены-качества.
Существующие системы закупок, как ЕИС (Единая информационная система в сфере закупок, zakupki.gov.ru) так и корпоративные и региональные системы сфокусированы на процедурах и, частично, на планировании, которое вынесено в системы бюджетного планирования.
За редким исключением практически отсутствуют системы регистрации результатов и мониторинга их достижения. Среди уникальных случаев когда результаты всё же фиксируются и остаются общедоступными - это:
АИС УП - информационная система Минэкономразвития по регистрации результатов работ по программе Электронная Россия (и ряду других направления Министерства, возможно)
ЕГИСУ НИОКТР (Единая государственная информационная система учета результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения) - создана для регистрации результатов всех НИР и НИОКР за счёт государственных средств.
КИС ФАИП - система регистрации результатов ФАИП, очень неполная и непонятно как часто обновляемая
В остальных случаях результаты остаются тайнами за семью печатями. Всегда ходили слухи что у Мэра Москвы (ещё Лужкова) все камеры со строек в городе выведены на экран и наверняка так оно и было, но почему тогда это всё никогда не было доступно жителям города?
В России был один лишь масштабный государственный эксперимент открытости строительства - это трансляция восстановления домов после пожаров в августе 2010 года по поручению премьер-министра Путина. Казалось бы, какой хороший пример на будущее, но после 2010 года подобное не повторялось.
Как и где тогда сохраняются результаты исполнения госконтрактов? Ведётся ли видеофиксация? Спутниковый мониторинг строительства? Отслеживание каждой партии лекарств? Неразрушающий мониторинг строительства дорог? Исходный код информационных систем?
Эти и десятки других вопросов могут помочь построить онтологию структуры результатов госконтрактов и помочь сформулировать ответ о том как можно узнать как по конкретной строке бюджета узнать где должны храниться её результаты и как можно получить к ним доступ.
Когда-нибудь я обновлю ту схему результатов деятельности государства в привязке к современным реалиям. Надеюсь найдётся время и на это:)
Заметки
давно размышляю над тем что системы управления контактами устроены неправильно. Помимо довольно куцого фунционала по объединению контактов и по обогащению данных из социальных сетей в них полностью почти отсутствует система “управления отношениями“ (relationship management). Это критично важные функции для все кто занимается продажами, PR, GR, коммуникациями и, в принципе, общением
наблюдаю что во многих странах российские IP адреса блокируются по умолчанию для государственных и окологосударственных ресурсов. Например, Data.gov в США или ARDC в Австралии недоступны с российских IP и приходится пользоваться VPN’ом чтобы туда заходить. Обратите внимание - это не Роскомнадзор их блокируют, а они сами блокируют российские подсети, скорее всего на уровне кеширующего CDN и из-за большого числа хакерских атак. В любом случае изоляция, страшнее и опаснее самоизоляции.
Ссылки
Data Lake — Design For Better Architecture, Storage, Security & Data Governance - о построении озер данных поверх AWS
State of AI Report 2020 обзор состояния рынка искусственного интеллекта в 2020 году
2020 State of the API Report обзор состояния рынка API в 2020 году